TÒA ÁN ĐỘC LẬP VÀ CÁC CƠ CHẾ HIẾN ĐỊNH CẦN CÓ , trích từ Tia Sáng
Trần Duy Nguyên & Nguyễn Thị Hường dịch
Toà án độc lập giữ vai trò quan trọng trong việc kiểm soát lạm quyền bởi lập pháp và hành pháp. Nhưng toà án chỉ có thể thực hiện tốt vai trò này khi Hiến pháp bảo vệ tòa án bằng cách minh định các bảo đảm và sự độc lập cần thiết, để toà án có thể đối trọng với các ngành khác trong chính quyền và bảo vệ các quyền con người một cách hữu hiệu.
Toà án là cơ chế quan trọng để bảo đảm việc thực thi Hiến Pháp
Một quốc gia có thể có một bản hiến pháp với những lời lẽ thật hoa mỹ mà không có tác dụng gì trong thực tế, nếu không có cơ chế thi hành bản Hiến pháp đó. Mọi chính quyền – ngay cả các chính quyền tốt và dân chủ – đôi khi cũng vi phạm hiến pháp. Đặc biệt, quyền con người rất dễ bị tổn thương, bởi vì cả lập pháp lẫn hành pháp đều có lợi khi vi phạm quyền của một cá nhân nào đó. Lập pháp hay hành pháp vi phạm quyền con người có thể do thiếu hiểu biết (họ không ý thức được họ đang vi phạm quyền) hoặc vì lo sợ (trong tình trạng khẩn cấp quốc gia, khi sự lo âu hoảng hốt dâng cao), hoặc chỉ vì họ cho rằng có những mục tiêu quan trọng hơn là quyền con người (như lợi ích của chính họ hay nguyện vọng của các cử tri của họ). Trong các trường hợp như vậy, hiến pháp cần minh định một cơ quan độc lập có quyền và trách nhiệm thực thi hiến pháp, trong đó có việc thực thi các điều khoản nhân quyền. Tòa án có thể không phải là cơ chế thi hành hiến pháp duy nhất (và thực sự, có thêm các cơ chế khác như văn phòng kiểm tra đặc biệt, tương tự như mô hình Ombudsman của Đan Mạch, là một ý kiến hay). Nhưng toà án là một cơ quan bảo hiến quan trọng.
Toà án phải độc lập với mọi ngành khác trong chính quyền
Toà án phải giữ vai trò giám sát thường xuyên và xông pha trong thực thi hiến pháp: Toà án phải “canh giữ” Hiến pháp khỏi những lạm dụng bởi chính quyền. Để hoàn thành vai trò đó một cách hữu hiệu, toà án phải độc lập với mọi ngành khác trong chính quyền. Nếu thẩm phán chịu sự chi phối của quyền hành pháp hoặc lập pháp – ví dụ như có thể bị Chủ tịch nước tuỳ nghi bãi nhiệm, hoặc bị trừ lương bởi quyết định của ngành Lập pháp – thì họ sẽ không thể đương đầu kháng cự những vi phạm Hiến pháp của các cơ quan đó. Chỉ khi nào ngành Tòa án được bảo vệ khỏi những ảnh hưởng và kiểm soát bởi các ngành khác trong chính quyền, Tòa án mới có thể trở thành cơ quan bảo vệ Hiến pháp hữu hiệu.
Tòa án cần một số cơ chế bảo vệ đặc biệt
Để thật sự độc lập với các ngành khác của chính quyền, toà án và các thẩm phán cần một số cơ chế bảo vệ đặc biệt.
1. Các thẩm phán phải được bổ nhiệm qua một thủ tục hạn chế việc các chính trị gia có thể cài những người thân cận, như bạn bè hoặc thân hữu hoặc cử tri, vào tòa án. Mục đích là để đảm bảo các thẩm phán được bổ nhiệm do trình độ và khả năng, cũng như do tinh thần trách nhiệm và ý thức đạo đức nghề nghiệp của họ. Để đạt được điều này, một trong những cách tốt nhất là đề ra thủ tục bổ nhiệm trong đó nghiệp đoàn độc lập của giới luật sư, hay luật sư đoàn, chịu trách nhiệm đưa ra một danh sách các ứng viên cho các vị trí thẩm phán. Các nghiệp đoàn này tất nhiên phải độc lập với chính quyền. Chỉ khi nào có sự độc lập đó, họ mới có thể có động lực kiến tạo và giữ gìn các tiêu chuẩn khắt khe về khả năng chuyên môn và đạo đức nghề nghiệp, để có thể nâng cao uy tín cho ngành nghề của họ. Các ứng viên vào vị trí thẩm phán phải là những người có uy tín trong ngành luật vì sự hiểu biết và khả năng phán xét của họ. Khi có vị trí thẩm phán nào cần bổ nhiệm, ngành hành pháp phải chọn một trong các ứng viên trong danh sách đó. Ngoài ra, một hội đồng các thẩm phán đương nhiệm cũng có thể tự lập ra một danh sách các ứng viên tương tự cho các vị trí thẩm phán cần bổ nhiệm trong tương lai.
2. Các thẩm phán, một khi đã được bổ nhiệm, phải được bảo đảm nhiệm kỳ làm việc lâu dài. Nhiệm kỳ này có thể là suốt đời hoặc một thời gian nhất định nào đó, nhưng thời gian đó phải đủ dài (từ 10 đến 20 năm có thể là một lựa chọn) để các thẩm phán có thể trau dồi kỹ năng chuyên môn mà không phải lo âu về việc làm trong tương lai trong khoảng thời gian đủ dài đó. Nhiệm kỳ của họ cũng có thể được tính theo tuổi của thẩm phán, ví dụ, nhiệm kỳ của một thẩm phán có thể kéo dài đến tuổi 70. Điều quan trọng là vị trí thẩm phán được bảo đảm trong một khoảng thời gian cụ thể và đủ dài, để các thẩm phán yên tâm làm việc. Thêm vào đó, Hiến Pháp cần bảo đảm rằng một khi đã được bổ nhiệm, một thẩm phán không bị bãi nhiệm trước khi nhiệm kỳ kết thúc, trừ khi có bằng chứng thẩm phán đó đã có những vi phạm đạo đức nghề nghiệp nghiêm trọng. Tiêu chuẩn và thủ tục bãi nhiệm cũng phải được quy định rõ ràng trong Hiến pháp (ví dụ, ai quyết định tiêu chuẩn bãi nhiệm đã hội đủ: tòa án cấp cao hơn hay ngành lập pháp?). Mục đích là để công việc của thẩm phán được bảo đảm ổn định trong thời gian tại chức, và thẩm phán không thể bị mất việc trừ phi có những sai phạm nghiêm trọng. Có như vậy các thẩm phán mới có thể đưa ra các phán quyết mà không sợ bị buộc cách chức vì các phán quyết đó.
3. Lương của thẩm phán trong thời gian tại chức cũng phải được bảo đảm. Lập pháp hay hành pháp chỉ được quyền thay đổi mức lương dành cho thẩm phán với hai điều kiện: (1) các thay đổi, nếu có, sẽ được áp dụng đồng bộ (tức là chúng được áp dụng cho tất cả các thẩm phán cùng cấp, chứ không chỉ riêng cho cá nhân nào); và (2) các thay đổi không được hồi tố (tức là chúng chỉ áp dụng cho những thẩm phán được bổ nhiệm sau đó vào các vị trí liên quan, chứ không áp dụng cho những thẩm phán đang tại vị). Đây là hình thức bảo vệ các thẩm phán, để các cơ quan chính trị không thể trả thù cá nhân một thẩm phán vì một phán quyết họ không thích, bằng cách cắt giảm lương của thẩm phán đó.
4. Ngành Tòa án cần nắm quyền kiểm soát các công việc hành chính nội bộ của ngành mình. Các công việc điều hành nội bộ có thể gồm có việc cử các thẩm phán nào xét xử vụ án nào, số tiền dành cho quản trị ngành được chi tiêu như thế nào, nhân viên hành chính được tuyển dụng hay sa thải ra sao, v.v. Nếu bên lập pháp hoặc hành pháp có thể can dự vào những vấn đề điều hành chi tiết như vậy, họ có thể gây nhiều khó khăn cho các thẩm phán mà họ không ưa. Qua sự can dự hành chính đó, họ cũng có thể gây ảnh hưởng lên các phán quyết của thẩm phán thông qua việc điều khiển nhân sự và phân bổ công việc của toà án. Ví dụ, các thẩm phán thường tuyển dụng phụ tá pháp lý. Nếu hành pháp có thể quyết định ai sẽ được tuyển vào các vị trí phụ tá để giúp trong việc nghiên cứu pháp lý và soạn thảo phán quyết, họ có thể chọn những người tìm cách thúc đẩy nghị trình lập pháp (thay vì đề cao án lệ và công lý trong từng vụ án cụ thể), và có thể gây ảnh hưởng lên kết quả phán xử của các vụ án. Chỉ khi toàn quyền điều hành các công việc nội bộ, tòa án mới có thể thực sự độc lập với các ngành khác trong chính quyền.
KIỂM SOÁT VÀ CÂN BẰNG QUYỀN LỰC
theo Tia Sáng
Trần Duy Nguyên và Nguyễn Thị Hường dịch
Nam Tước Acton có một câu nói nổi tiếng: “Quyền lực luôn tham nhũng; quyền lực tuyệt đối thì tham nhũng tuyệt đối.” Khi có quá nhiều quyền lực trong tay, ngay đến người tốt cũng cai trị độc đoán. Do hiểu rõ bản chất của vấn đề như vậy, chủ nghĩa hiến chế mới nảy sinh, và đó là một bước ngoặt so với cách nghĩ truyền thống về quyền lực ở châu Á cũng như phương Tây. Trong cách nghĩ truyền thống, người ta thường ca tụng các nhà lãnh đạo và trao cho họ quyền lực tuyệt đối để bảo vệ an ninh quốc gia. Các nhà lãnh đạo truyền thống thì muốn xem thần dân trong nước như con cái, để họ làm nhiệm vụ của bậc cha mẹ và ra quyền hành xử như cha với con. Vượt ra khỏi tư duy đó là điều tiên quyết để thiết lập một chính phủ hiến định và công bằng.
1. Khi một người hay một nhóm nhỏ độc quyền quyền lực, họ sẽ trấn áp người khác.
Sau một thời gian, sự tập trung quyền hành quá mức dẫn đến tha hóa về cả tinh thần và vật chất, do đó người tốt dù có muốn đi nữa cũng mất khả năng lèo lái quốc gia một cách sáng suốt. Không một cá nhân nào hoàn toàn trong sạch. Ai cũng ít nhiều có thiên kiến, sai lầm về tư tưởng và vị kỷ. Một người tốt không phải là người không có nhược điểm. Người tốt là người biết kiềm chế và vượt qua được những nhược điểm đó. Nhưng để làm được điều này, họ cần có sự hỗ trợ của người khác. Nhưng khi tập trung quá nhiều quyền lực trong tay, người cầm quyền gạt bỏ khả năng và cơ hội hỗ trợ của những người khác.
“Vì lý do này, một nhà lãnh đạo tốt sẽ không muốn nắm giữ quá nhiều quyền lực. Cái anh ta cần là một hệ thống trong đó nhiều người khác có thể góp phần vào quá trình ra quyết định. Khi đó, thay vì đơn thuần điều hành đất nước bằng mệnh lệnh, anh ta sẽ cân nhắc những quan điểm khác nhau. May ra lúc ấy anh ta sẽ buộc phải nhận ra rằng chính mình cũng có những thiên kiến, những sai lầm về tư tưởng, và cũng vị kỷ. Một nhà lãnh đạo thật sự anh minh cần sự sáng suốt ấy, và sẽ biết ơn những tiếng nói phản biện, thay vì trấn áp họ.”
Quyền lực tuyệt đối tha hóa tinh thần, vì khi một người có quyền lực trên hết thảy mọi người khác, những người khác sẽ chỉ nói những điều họ nghĩ rằng người cầm quyền muốn nghe. Họ giấu đi những điều gây phật lòng, và không bao giờ bày tỏ những quan điểm và ý kiến trái ngược. Kết quả là người cầm quyền chẳng bao giờ nghe được những điều cần biết để có thể lãnh đạo sáng suốt hơn. Tệ hại hơn, sự tha hóa tinh thần này có thể dẫn đến tha hóa tâm hồn. Nếu không ai dám đưa ra những thông tin hay ý kiến chói tai, hoặc phản đối người cầm quyền, người cầm quyền cứ tưởng mình không hề có thiên kiến, không hề mắc sai lầm và không hề vị kỷ. Từ đó anh ta cho rằng mọi ý kiến của anh ta đều đúng. Anh ta bắt đầu ngộ nhận rằng lợi ích cá nhân của anh ta chính là lợi ích của xã hội. Khi ấy, anh ta trở thành một kẻ độc tài.
Vì lý do này, một nhà lãnh đạo tốt sẽ không muốn nắm giữ quá nhiều quyền lực. Cái anh ta cần là một hệ thống trong đó nhiều người khác có thể góp phần vào quá trình ra quyết định. Khi đó, thay vì đơn thuần điều hành đất nước bằng mệnh lệnh, anh ta sẽ cân nhắc những quan điểm khác nhau. May ra lúc ấy anh ta sẽ buộc phải nhận ra rằng chính mình cũng có những thiên kiến, những sai lầm về tư tưởng, và cũng vị kỷ. Một nhà lãnh đạo thật sự anh minh cần sự sáng suốt ấy, và sẽ biết ơn những tiếng nói phản biện, thay vì trấn áp họ.
Dĩ nhiên, không phải nhà lãnh đạo nào cũng xuất thân là người tốt. Ngược lại, họ có thể ham muốn quyền lực chỉ để trấn áp người khác và thủ lợi cho bản thân, cho gia đình và cho những kẻ về hùa theo họ. Những người như vậy vốn đã tha hóa ngay từ trước khi họ có quyền lực. Một khi tập trung quyền lực trong tay, họ sẽ sử dụng ngay quyền lực đó để đàn áp kẻ khác.
Tóm lại, những chính quyền nắm quyền lực quá tập trung sẽ lạm quyền và tham nhũng. Cách duy nhất để giới hạn quyền lực của họ và tránh lạm dụng là tản quyền.
2. Vì lý do đó, hiến pháp cần phân bổ quyền hành cho nhiều thành phần khác nhau của chính quyền để có sự giám sát và cân bằng quyền lực.
Bởi quyền lực tập trung sẽ sinh lạm dụng, không có cách giải quyết nào khác ngoài việc phân chia quyền lực cho các thành phần khác nhau của chính quyền. Ý tưởng này được gọi là giám sát và cân bằng quyền lực: hiến pháp thiết lập nên sự cân bằng về quyền lực giữa các thành phần khác nhau của chính quyền để chúng có thể giám sát lẫn nhau. Giám sát và cân bằng quyền lực chính là cốt lõi của chủ nghĩa hiến chế. Vì không một cá nhân hay một nhóm nhỏ nào thâu tóm mọi quyền lực, sẽ không ai có quyền lực tuyệt đối để đàn áp kẻ khác. Khi các ngành trong chính quyền cần sự hợp tác của nhau thì họ phải lắng nghe nhau, phải thương thảo và phải cùng nhau làm việc. Khi nhiều người có khả năng tác động lên chính quyền và chính sách, chính quyền đó mới có thể trở nên công bằng và trung dung hơn, bởi vì khi đó chính quyền không chỉ còn phục vụ lợi ích của một nhóm nhỏ. Đồng thời, chính quyền cũng sẽ sáng suốt hơn, bởi các chính sách hay quyết định là kết quả của quá trình thảo luận trong đó nhiều cách nhìn khác nhau đã được cân nhắc.
Một số người, đặc biệt tại châu Á và châu Phi, lo ngại rằng giám sát và cân bằng quyền lực sẽ tạo nên bất ổn, tranh cãi, bế tắc, thậm chí nội chiến. Đúng là khi cơ chế giám sát và cân bằng quyền lực không được thiết kế hợp lý, hậu quả của nó có thể không như mong đợi. Nhưng nếu được thiết kế tốt, nó sẽ không dẫn đến bất ổn quá mức bình thường. Những đất nước ổn định và thịnh vượng đều có một cơ chế giám sát và cân bằng quyền lực nào đó. Lựa chọn duy nhất ngoài phân quyền là tập quyền. Mà tập quyền, như đã phân tích ở trên, luôn dẫn đến cai trị áp bức. Điều này rõ ràng tệ hại hơn nhiều so với những bất đồng bắt nguồn từ những tranh cãi chính trị thông thường.
Có nhiều mô hình giám sát và cân bằng quyền lực, do các yếu tố khác nhau được kết hợp một cách khác nhau. Nếu được thiết kế một cách cẩn trọng, giám sát và cân bằng quyền lực có thể giảm thiểu một cách có hiệu quả các bất ổn, cũng như tăng cường bảo vệ người dân chống lại chính quyền tha hóa và độc đoán.
3. Các hiến pháp phân quyền theo nhiều cách khác nhau
Có nhiều cách phân chia quyền lực giữa các nhân tố của chính quyền. Và các hiến pháp khác nhau thiết lập nên các chính quyền với kết cấu khác nhau. Có hiến pháp gọi người đứng đầu chính phủ là tổng thống, có nơi khác gọi là thủ tướng, lại có chỗ kết hợp ngành hành pháp và lập pháp với nhau trong một hội đồng mà người đứng đầu hội đồng không phải là tổng thống mà cũng chẳng phải thủ tướng. Vài hiến pháp công nhận chính quyền địa phương bán tự trị, nơi khác thì không. Có hiến pháp tổ chức hai viện lập pháp, có chỗ chỉ có một viện duy nhất. Như vậy, trong nhiều hệ thống hiến định khác nhau, kết cấu của chính quyền là khác nhau. Vì vậy, phân chia quyền lực giữa các thành phần chính quyền của các hệ thống hiến định khác nhau cũng sẽ khác biệt.
Thêm vào đó, cho dù các hiến pháp có quy định kết cấu chính quyền tương tự như nhau, chúng vẫn có thể phân chia quyền lực theo nhiều cách khác nhau cho các nhân tố đó. Thí dụ, tổng thống có thể có quyền phủ quyết những dự án luật do bên lập pháp đưa ra, hoặc có thể không có quyền đó. Thượng viện của ngành lập pháp có thể chỉ có quyền cố vấn cho hạ viện, nhưng viện này cũng có thể có quyền bác bỏ các dự luật của hạ viện. Chính quyền địa phương có thể có quyền lực rộng rãi trên các vấn đề liên quan đến cuộc sống của người dân trong khu vực đó. Nhưng họ cũng có thể chỉ có quyền lực hạn chế trong một số lĩnh vực mà thôi.
Trong bài viết ngắn ngủi này, thật khó để liệt kê hết tất cả hình thức phân quyền. Nhưng tựu trung lại, các mô hình chính là:
* Hầu hết các hiến pháp chia chính quyền trung ương thành ba phần – quyền lập pháp, quyền hành pháp và tòa án. Các quyền này được trao cho những người hay nhóm người khác nhau. Một số hiến pháp tách biệt hoàn toàn các quyền lực này, tức là các nhân tố trong chính quyền không hề có những mảng phận sự chồng lấn. Nhưng cũng có một số hiến pháp cho phép sự chia sẻ quyền lực nhất định, chẳng hạn tổng thống vừa có quyền hành pháp vừa có quyền phủ quyết dự luật (một phần của quyền lập pháp) trong một số trường hợp hạn chế. Phương thức phân quyền này được gọi là tam quyền phân lập.
* Một số hiến pháp phân chia quyền lực giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương hay vùng lãnh thổ. Do sự phân chia này được quy định bởi hiến pháp, chính quyền trung ương không thể can thiệp vào phạm vi quyền lực của chính quyền vùng lãnh thổ. Quan trọng hơn cả, chính quyền trung ương không thể giải tán chính quyền địa phương đó hoặc tước đoạt một số quyền đã được hiến pháp trao cho họ. Có trường hợp chính quyền vùng lãnh thổ có thể soạn hiến pháp cho riêng địa phương họ, với cả ba ngành lập pháp, hành pháp và tòa án như chính quyền trung ương. Phương thức phân chia quyền lực này được gọi làchính thể liên bang.
* Mọi bản hiến pháp chính danh phân chia quyền lực giữa chính quyền và công dân nhằm mục đích bảo vệ quyền cá nhân. Một số quyền cá nhân tự bản chất là quyền nhân thân, như quyền kết hôn. Nhưng một số quyền mang tính chính trị, như quyền biểu tình hoặc quyền thành lập hội đoàn chính trị. Bằng cách thực thi các quyền này, công dân có thể kiểm soát chính phủ. Phương thức phân quyền này được gọi là quyền cá nhân.
* Mọi hiến pháp dân chủ còn phân chia quyền lực giữa chính quyền công dân thông qua bầu cử. Trong một nước dân chủ, quyền lực thuộc về nhân dân. Chính quyền có bổn phận phục vụ người dân, chứ người dân không phải phục tùng chính phủ. Nhưng người dân không thể cáng đáng hết công việc hàng ngày của chính quyền vì còn phải lo cho cuộc sống riêng của họ. Vì vậy, hiến pháp cho chính quyền quyền thay mặt người dân để giải quyết công việc trong những lĩnh vực phù hợp, với tư cách là công bộc của nhân dân. Tuy vậy, nhân dân vẫn nắm quyền giám sát tối thượng. Nếu nhân dân không hài lòng với cách làm việc của các viên chức chính quyền, họ có thể bỏ phiếu bãi nhiệm các viên chức đó qua bầu cử.
4. Dù mọi quốc gia đều cần tản quyền, có nhiều hình thức phân quyền khác nhau, và các quốc gia khác nhau phải chọn những hệ thống khác nhau cho phù hợp với hoàn cảnh cụ thể của quốc gia đó.
Như đã trình bày ở trên, có nhiều hình thức phân quyền. Một số hiến pháp áp dụng nhiều hình thức cùng một lúc, trong khi một số hiến pháp khác chỉ áp dụng một hình thức phân quyền mà thôi. Không có một hình thức phân quyền nào được xem là duy nhất phù hợp cho mọi quốc gia trong mọi thời kỳ. Đã có rất nhiều sách vở bàn đến các hình thức phân quyền trong bản hiến pháp. Đôi khi các phân tích đó mang nặng tính chuyên môn. Do đó, trong phạm vi bài viết ngắn này, khó có thể tóm gọn mọi khía cạnh của các tri thức đó.
Tuy vậy, bài viết này nhấn mạnh một điều quan trọng: các hình thức phân quyền khác nhau mang lại các hệ quả khác nhau. Bởi cân bằng và giám sát quyền lực là trọng tâm của thể chế hiến định, các nhà soạn thảo hiến pháp đã dành nhiều công sức nghiên cứu các hệ quả của mỗi hình thức phân quyền khi chúng được áp dụng riêng rẽ hay kết hợp lẫn nhau. Thế nhưng, không có một hệ thống hiến định nào hoàn hảo hay đạt mọi mục đích đặt ra. Các nhà soạn thảo hiến pháp luôn phải chọn lựa hoặc thỏa hiệp. Chẳng hạn, một số thể chế hiến định tạo điều kiện cho mọi khuynh hướng chính trị được đại diện trong chính quyền, nhưng lại có thể khiến chính trị bị chia rẽ và phân tán, vì sự tham gia của quá nhiều luồng ý kiến khác nhau sẽ khiến các bên khó đạt đồng thuận để ra quyết định. Một số thể chế hiến định khác có thể khiến vài khuynh hướng chính trị thiểu số không được đại diện trong chính quyền, nhưng bộ máy chính trị hoạt động suôn sẻ hơn. Một số hệ thống tập trung vào ý thức hệ chứ không phải quyền lợi “cục bộ” của từng địa phương. Một số hệ thống khác lại chú trọng đến các mối quan tâm cụ thể của các địa phương chứ không đặt nặng ý thức hệ, v.v… Mỗi thể chế hiến định này đều có những ưu và khuyết đỉểm.
Như vậy, mỗi quốc gia sẽ thấy có một số hệ thống thích hợp với họ hơn là những hệ thống khác. Tùy từng quốc gia cụ thể, những mục tiêu nhất thiết cần phải có, và những nhược điểm cần đặc biệt lưu tâm mà tránh, sẽ không giống nhau. Ví dụ, văn hóa của một số quốc gia có khuynh hướng tập trung quyền lực vào tay một người mà thôi, như người đứng đầu hành pháp, và rồi người này tìm cách thâu tóm những quyền lực khác cho riêng anh ta. Một số quốc gia khác xem việc hạn chế quyền hành pháp là quan trọng, nên trao nhiều quyền lực hơn cho ngành lập pháp và tòa án. Cách này có thể có nhược điểm là sự thiếu vắng một ngành hành pháp mạnh có thể ứng phó mau lẹ trước những thay đổi nhanh chóng của thế giới. Nhưng nếu phải cân bằng giữa các ưu và khuyết điểm của từng hệ thống cho một quốc gia cụ thể, hệ thống cho phép ngăn chặn chính quyền độc đoán có ưu điểm hơn hẳn so với một hệ thống chủ trương cho ngành hành pháp quyền được tự do làm theo ý họ. Nghệ thuật soạn thảo một bản hiến pháp cần lưu tâm đến các đặc điểm và nhu cầu cụ thể của từng quốc gia là vì thế..
HỌC TỪ HIẾN PHÁP 1946: CẦN NHÌN NHẬN CẢ ƯU ĐIỂM VÀ HẠN CHẾ
Nguyễn Thị Hường*, theo Tia Sáng
Trong cuộc thảo luận Hiến pháp những năm gần đây, bản Hiến pháp 1946 được nhắc đến nhiều, như một bản Hiến pháp mẫu mực, phản ánh chân thực tinh thần pháp quyền. Vì vậy có không ít người đề nghị cuộc sửa đổi Hiến pháp sắp tới chỉ cần quay lại mô hình đó là đủ. Nhưng nếu phân tích bản Hiến pháp 1946 trong bối cảnh lịch sử của nó, tôi e rằng để đạt được mục tiêu Nhà nước pháp quyền, chúng ta cần phải có một cơ chế tiến bộ hơn Hiến pháp 1946.
Sau khi thảo luận các ưu điểm cần học hỏi, tôi sẽ phân tích những hạn chế của Hiến pháp 1946, và những thận trọng cần có khi học tập từ mô hình này.
Tinh thần Hiến pháp 1946: trọng đa nguyên
So với Hiến pháp 1992 hiện hành, Hiến pháp 1946 quả thực có nhiều ưu điểm: ngắn gọn, súc tích; các điều khoản về dân quyền rõ ràng, không mập mờ bởi cụm từ “theo quy định của pháp luật”; phân định rõ quyền lập pháp, hành pháp, tòa án. Đặc biệt, hệ thống Tòa án tổ chức theo cấp xét xử, chứ không theo địa phận hành chính. Cách tổ chức hệ thống Tòa án theo địa phận hành chính như hiện nay khiến Tòa án thành “cấp dưới,” bị chi phối bởi các cơ quan hành pháp địa phương. Vì vậy cơ chế này thất bại trong việc bảo đảm tính độc lập của Tòa án để đối trọng quyền lực chính trị, bảo vệ quyền lợi người dân.
Quan trọng hơn cả, bản Hiến pháp 1946 được thông qua bởi một Quốc hội lập hiến đa đảng, trong đó nguyên tắc đa nguyên được tôn trọng. Quốc hội năm 1946 bao gồm các đảng chính trị và đoàn thể thuộc mặt trận Việt Minh, như Đảng Dân Chủ, Đảng Xã hội, nhóm Mác-xít. Các tổ chức đối lập có Việt Nam Cách Mệnh Đồng Minh Hội, Việt Nam Quốc Dân Đảng. Ngoài ra còn nhiều đại biểu độc lập, tiêu biểu là như ông Nguyễn Sơn Hà doanh nhân Hải Phòng, người đã không bỏ phiếu thông qua Hiến pháp 1946 vì Hiến pháp không công nhận quyền tự do doanh thương; các đại biểu dân tộc thiểu số (ông Nguyễn Văn Chi, Nguyễn Khánh Kim, những người cổ vũ quyền quốc dân thiểu số); các đại biểu tôn giáo (cha Tín, người đề xuất thêm quyền tự do giáo dục, cha Trực, sư Thích Mục Thể); các đại biểu phụ nữ, tích cực trong việc bảo vệ quyền lợi phụ nữ khi thảo luận điều 12 về bình đẳng giữa nam giới và nữ giới.
Trong quá trình thảo luận Hiến pháp 1946, nguyên tắc đa nguyên về cơ bản được tôn trọng. Các đảng chính trị và các đại biểu độc lập đều có quyền lên tiếng bảo vệ quan điểm của họ. Ngày 2 tháng 11 năm 1946, kỳ họp thứ hai của Quốc hội lập hiến bắt đầu thảo luận bản dự thảo Hiến pháp. Sau khi thuyết trình viên của Tiểu ban Hiến pháp, ông Đỗ Đức Dục (luật gia thuộc Đảng Dân Chủ), báo cáo các nguyên tắc chính và nội dung cơ bản của bản dự thảo đã được tiểu ban thống nhất, thành viên thiểu số của Tiểu ban được mời phát biểu để bảo vệ quan điểm của họ. Thành viên thiểu số của Tiểu ban Hiến pháp là những thành viên có quan điểm khác với quan điểm của đa số trong tiểu ban, và quan điểm thiểu số của họ đã không được phản ánh trong bản dự thảo. Tuy vậy, quy trình lập hiến bảo đảm quyền phát biểu của ý kiến thiểu số đó, để toàn thể Quốc hội được biết quan điểm của họ. Như vậy, họ có cơ hội thuyết phục Quốc hội lập hiến một lần nữa. Đó là tinh thần tôn trọng đa nguyên và dân chủ: đa số thắng thiểu số, nhưng đa số không thể tước đi quyền ngôn luận của thiểu số.
Tương tự như vậy, mỗi đại biểu đều có quyền góp ý trong việc thảo luận mỗi điều khoản cụ thể của Hiến pháp. Nếu Quốc hội chưa thể thống nhất ngay được với các đề xuất mới, Tiểu ban Hiến pháp được giao nhiệm vụ thảo luận lại câu chữ của đề xuất, và đưa ra trước Quốc hội để thảo luận trong kỳ họp sau. Ví dụ, đại biểu Công giáo – cha Tín – yêu cầu thêm quyền tự do giáo dục vào điều 15 Hiến pháp. Sau một cuộc thảo luận sôi nổi và kéo dài mà không ngã ngũ, chủ tịch Quốc hội giao cho Tiểu ban hiến pháp nghiên cứu lại điều này. Đề xuất này sau đó được đưa vào Hiến pháp 1946: “quyền tự do mở trường học” nhưng vẫn phải theo chương trình của Nhà nước1. Ví dụ này chứng tỏ hai điều: quá trình thảo luận Hiến pháp 1946 là nghiêm túc, sôi nổi và đa nguyên; nhưng quan điểm của đa số vẫn dè dặt mở rộng các quyền tự do và mong muốn kiểm soát các quyền tự do đó.
Trước khi bản dự thảo hiến pháp bắt đầu được thảo luận, và sau khi bản dự thảo đã được thông qua, đại diện các đảng chính trị và các đại biểu độc lập được mời phát biểu ý kiến. Có ý kiến phản đối bản dự thảo, như đại biểu Quốc Dân Đảng Phạm Gia Độ hay Trần Trung Dung phản đối chế độ một viện, một cơ chế sẽ dẫn đến độc tài của đa số; hay đại biểu độc lập Nguyễn Sơn Hà, doanh nhân Hải Phòng, phản đối bản Hiến pháp vì trong đó không ghi nhận quyền tự do doanh thương. Có ý kiến chưa hài lòng với bản dự thảo, như đại biểu Mác-xít hay Xã hội, vì quyền lợi giới cần lao chưa được bảo vệ đủ. Có ý kiến hoàn toàn hoan nghênh. Cha Trực, đại diện Công giáo còn phát biểu, sau khi đọc dự thảo, rằng ông đã yên tâm rằng Nhà nước Việt Nam Dân Chủ Cộng Hòa hoàn toàn là một thể chế cộng hòa, chứ không phải cộng sản như nhiều người đã lo ngại. Tất cả những ý kiến đó đã được ghi lại trong báo Cứu quốc, cơ quan ngôn luận của mặt trận Việt Minh2.
Hạn chế của Hiến pháp 1946: Tập quyền chứ không phải phân quyền
Hiến pháp 1946 cần được đánh giá trong bối cảnh lịch sử của nó, thì mới có thể rút ra những bài học thực tiễn và hữu ích.
Bản Hiến pháp này được soạn thảo, thảo luận và thông qua trong bối cảnh căng thẳng gia tăng với Pháp, vốn toan tính quay trở lại áp đặt cai trị thuộc địa ở Đông Dương. Dù rằng có lẽ các đại biểu Quốc hội lập hiến không ai nghĩ rằng chiến tranh sẽ tái diễn chỉ một tháng sau khi bản hiến pháp được thông qua (ngày 19 tháng 12 năm 1946), không khí chung của thời điểm tháng 11 năm 1946 là sự cảnh giác và tinh thần bảo vệ nền độc lập và kiến thiết quốc gia. Đa số đại biểu Việt Minh đã cho rằng bản Hiến pháp phải đặt độc lập quốc gia và hoàn cảnh thực tế lên hàng đầu, có nghĩa rằng lợi ích tập thể đặt trước quyền lợi cá nhân, quyền lợi giai cấp. Ông Nguyễn Đình Thi, phát ngôn nhân của mặt trận Việt Minh, đã phát biểu về “cái căn bản của lập hiến” như sau: “Khi lập hiến, phải làm thế nào cho hợp với tình trạng xã hội. Ở nước ta, cái đích chính là giải phóng dân tộc. Nhưng chúng ta không quên rằng nước ta chưa được hoàn toàn độc lập. Muốn phản chiếu được thực trạng xã hội, hiến pháp Việt Nam phải là một lợi khí của tổ chức nhân dân để giải phóng dân tộc… Phải làm thế nào cho tất cả mọi giai cấp, mọi giới trong dân tộc sát cách nhau tranh đấu để dành được quyền lợi cho nước.”
Chính vì đa số trong Quốc hội lập hiến 1946 đã đặt tinh thần kiến thiết và bảo vệ quốc gia lên hàng đầu, cơ chế quyền lực Nhà nước của Hiến pháp 1946 thực ra là cơ chế tập quyền để kiến tạo một nhà nước mạnh. Nghị viện chỉ có một viện. Nghị viện bầu ra Chủ tịch nước, với 2/3 số đại biểu tán thành; hoặc nếu sau lần bầu thứ nhất không có đủ 2/3 phiếu thuận, trong lần bầu thứ 2, chỉ cần đa số Nghị viện là đủ để bầu Chủ tịch nước (điều 45). Chủ tịch nước chọn Thủ tướng với chuẩn thuận của Nghị viện (Điều 47). Mà Thủ tướng được bổ nhiệm bởi Chủ tịch nước chắc chắn sẽ phục tùng các chính sách của Chủ tịch nước. Thêm vào đó, mỗi sắc lệnh của chính phủ phải có chữ ký của Chủ tịch nước (điều 53). Chữ ký này đảm bảo tiếng nói của Chủ tịch nước phải được tôn trọng trong các quyết định của Nội các. Theo cơ chế này, quyền lực của Chủ tịch nước rất lớn: có sự hậu thuẫn của đa số nghị viện, và nắm quyền hành pháp cao nhất. Cơ chế này không chỉ có thể dẫn đến “độc tài của đa số,” mà có nguy cơ dẫn đến độc tài cá nhân với sự hậu thuẫn của đa số đại biểu viện lập pháp… Không hề có cơ chế đối trọng quyền lực của hành pháp: không có một viện lập pháp thứ hai; không có cơ quan bảo hiến.
Tiến sĩ Bùi Ngọc Sơn trong bài viết “Bài học từ Hiến pháp 1946: Ý chí nhân dân” đăng trên Tia Sáng 24/09/2011, có đề cập đến cơ chế bỏ phiếu bất tín nhiệm với Nội các như một giá trị của Hiến pháp 1946. Nhưng đặt trong tổng thể cơ chế quyền lực của Hiến pháp 1946, vai trò kiểm soát quyền lực của việc bỏ phiếu bất tín nhiệm này là không đáng kể. Quyền lực hành pháp thực sự nằm trong tay Chủ tịch nước chứ không phải Thủ tướng và Nội các. Dù Thủ tướng và nội các có bị bỏ phiếu bất tín nhiệm, thì Chủ tịch nước, nhân vật thực sự nắm quyền lực, cũng không bị ảnh hưởng gì.
Tòa án có thể có tiềm năng làm đối trọng quyền lực. Nhưng thẩm phán do Chính phủ bổ nhiệm, mà bản Hiến pháp 1946 không quy định thêm bất kỳ đảm bảo thực tiễn nào cho độc lập của Tòa án ngoài một tuyên bố chung chung “Trong khi xét xử, các viên thẩm phán chỉ tuân theo pháp luật, các cơ quan khác không được can thiệp” (Điều 69). Tuyên bố này tự nó không làm cho Tòa án độc lập, mà cần một cơ chế cụ thể hơn, ví dụ, một nhiệm kỳ đủ dài để thẩm phán có thể phán xử theo pháp luật mà không phải lo sợ họ có thể bị miễn nhiệm bất kỳ lúc nào nếu phải ra quyết định trái ý các cơ quan quyền lực chính trị; hoặc một hệ thống tự quản của hệ thống Tòa án, để các cơ quan chính trị không thể can thiệp vào các quyết định kỷ luật hay hành chính của ngành Tòa án.
Đây là một điểm mà lần sửa đổi Hiến pháp sắp tới cần chú trọng giải quyết: kiểm soát quyền lực Nhà nước cần một cơ chế kiểm soát và đối trọng thực tiễn. Chế độ nào cũng tuyên bố “quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân” hay “ý chí quốc dân là trên hết.” Nhưng chỉ những tuyên bố chính trị chung chung không đủ để đảm bảo dân chủ, pháp trị hay dân quyền. Các cơ chế phân quyền, bầu cử, quy trình lập pháp, cơ quan bảo hiến, mới thực sự là thước đo quyết tâm chính trị trong việc bảo vệ các quyền tự do dân chủ của công dân.
Ngoài ra, Hiến pháp 1946 đã không ghi nhận một số quyền con người cần được đảm bảo trong bối cảnh xã hội ngày nay, ví dụ các quyền về môi trường, hoặc quyền bình đẳng, không bị phân biệt đối xử vì khuynh hướng tính dục. Một hạn chế khác của Hiến pháp 1946, mà tiến sĩ Bùi Ngọc Sơn đã từng nêu, là sự thiếu vắng cơ quan kiểm soát tính hợp hiến của các điều luật, hay tính hợp thức của các văn bản của Quốc hội và chính phủ. Nếu không có một cơ quan bảo hiến, dù đó là Tòa án Hiến pháp, chức năng bảo hiến của Tòa án Tối cao, hoặc một hội đồng bảo hiến trực thuộc Quốc hội, bản Hiến pháp dù tiến bộ đến mấy sẽ khó phát huy vai trò bảo vệ quyền lợi của nhân dân trước lạm quyền.
Một hạn chế khác của Hiến pháp 1946 là việc hiến pháp này chưa được ban hành và thực thi. Tuy nhiên trong bài viết này tôi không tập trung vào khía cạnh này, mà chỉ phân tích tinh thần và mô hình của Hiến pháp 1946.
Hiến pháp của toàn dân cần tinh thần đa nguyên của Hiến pháp 1946
Như vậy, Hiến pháp 1946 có nhiều điều đáng để học hỏi, như sự súc tích ngắn gọn, các điều khoản về quyền con người rõ ràng không mập mờ, và đặc biệt là quy trình lập hiến tôn trọng đa nguyên. Tuy vậy, bản Hiến pháp 1946 có những điểm hạn chế, do được thông qua trong bối cảnh chiến tranh gần kề. Cơ chế quyền lực Nhà nước của Hiến pháp 1946 là cơ chế tập quyền, không phải phân quyền. Các điều khoản về dân quyền và nhân quyền cũng chưa đầy đủ, không đáp ứng được nhu cầu bảo vệ các quyền công dân trong mối quan hệ đa dạng và phức tạp giữa công dân và Nhà nước ngày nay.
Hiểu những hạn chế của Hiến pháp 1946 do bối cảnh lịch sử đem lại là để học những bài học thực tiễn cho lần sửa đổi Hiến pháp tới. Chúng ta không nên hài lòng với một mô hình nào đã có sẵn, dù đó là mô hình nước ngoài hay mô hình hiến pháp từ chính lịch sử, mà cần hiểu những nhu cầu của chính xã hội ngày nay, và cởi mởi tiếp thu mọi ý kiến từ mọi thành phần trong xã hội, để từ đó làm ra một bản Hiến pháp phù hợp với xã hội mà chúng ta đang sống.
Mỗi bản Hiến pháp đều là sản phẩm của thời đại trong đó chúng được làm ra, vì vậy không có bản Hiến pháp nào hoàn hảo. Điều quan trọng là mọi ý kiến đã có cơ hội được phát biểu chưa, mọi đề xuất đã được cân nhắc chưa, và cơ chế hiến pháp có uyển chuyển đủ để cho phép thích ứng với những chuyển biến trong tương lai của xã hội hay không? Quy trình thảo luận và thông qua Hiến pháp 1946 với tinh thần đa nguyên chắc chắn là điều mà lần sửa đổi Hiến pháp lần này chúng ta cần áp dụng và phát huy.
—–
* Nghiên cứu sinh Luật, Đại học Indiana, Hoa Kỳ
1. Báo Cứu Quốc số 399.
2. Xem báo Cứu Quốc số 394 – 401, từ ngày 2 đến 10 tháng 11 năm 1946.
tammaoduongphianh 